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规划监察机制创新初探 |
发表日期：2009/2/20 15:37:28 阅读：2740次 |
高春光
创新城市规划管理中的监察机制，是科学规划管理，保障城市规划实施的基础和前提。本文试图从规划监察的机构设置、制度建设、工作和内部监督等方面探讨大中城市规划监察机制创新的有关问题。仅是个人的不成熟看法，以期抛砖引玉和引起各方面的讨论和重视，达到搞好城市规划管理工作的目的。
在社会主义市场经济中，参与城市规划实施的主体呈现出多元化的态势，各种利益主体逐步以主力军的形式参与城市规划的实施，而这些集团往往以追求利润最大化为最主要目标。因而，在规划实施中违法用地和违法建设及违反城市规划要求的现象时有发生、屡禁不止，在一定程度上，扰乱了社会正常的经济秩序、影响了城市生态和自然环境、损害了公众利益、造成了一些社会矛盾。为了维护城市规划所确定的目标，遏制各种违反城市规划的行为，各地先后实行了将规划监察的职能全部或部分划到城市管理行政综合执法部门，实行综合执法，但是仍然没有有效遏制违反城市规划的行为发生，甚至还出现了以罚代拆、相互推诿、职责不明、贻误查处等现象，针对这种情况，不少城市又将规划监察职能划回城市规划行政主管部门。面对这样的职能划分反复，一方面说明违法建设查处的复杂性和艰巨性，另一方面就要求我们全方位的审视以前的规划管理工作。根据新形势、新任务、新特点，不断创新我们的规划监察机制，实行科学的规划管理，这是摆在我们各级地方人民政府及其规划行政主管部门面前的亟待解决的重要问题。
如何进行规划监察机制创新？又从哪些方面着手创新呢？我认为，要从以下几方面入手搞好规划监察机制创新工作。
一、规划监察机构设置创新
城市规划监察是城市规划管理中的行政管理工作，是城市规划行政主管部门的重要职责。因此，规划监察机构的设置是否科学、合理、协调、高效，是搞好规划管理工作的保证。
基于这样的认识，我认为，目前我们的规划监察机构设置不尽合理、规划许可和监督查存在不同程序上的职责交叉，已不能很好地适应新形势下的规划监察工作要求。有鉴于此，建立职责明确、分工合理、协调一致、监督有效、反应快速的规划监察业得尤为重要。监于目前城市规划违法案件的多发性、查处工作的时效性和复杂性及查处过程的依法性等特点和规划监察任务繁重的实际情况，建议成立规划监察支队作为规划主管部门的直属机构负责城市规划监察工作。规划监察支队作为规划主管部门的直属机构负责城市规划监察工作。规划监察支队的职责是负责组织全市规划区内的违反城市规划案件的查处和批后管理工作，制定监察制度，检查、督促基层大队的日常违法案件查处，协调与机关内部各处室及市相关职能部门关系，对城市规划行政主管部门行政首长负责，并在其领导下，组织规划监察各责任区的招标、验收等工作。使其成为各基层大队的领导者、监察工作的组织者、规章制度的制定者、上下沟通的联络者、具体案件的监督者；同时，要建立一支层组结构合理，奖惩机制健全的规划监察队伍。根据国务院“城市规划审批和许可工作实行一支笔不得下放”的要求，原城市规划机构编制中的基层派出机构和各开发区规划管理机构不得理行使城市规划审批和许可权力，可将规划行政主管部门的派出机构调整为直属支队领导下的规划监察大队，大队的职能是负责辖区内的城市规划监察工作中案件的查处工作和具体案件的承办工作；另外，为了加强规划监察工作的领导和协调，支队长可由一名城市规划行政主管部门的领导（党组成员）兼任，副支队长尤其是常务副支队长要选拔政治思想强、管理业务精、工作作风实且有开拓创新精神的干部担任，大队长可采取支队长提名和规划行政主管部门党组研究决定的办法聘任，大队副职采用大队正职提名经支队同意报请规划行政主管部门党组研究决定的办法聘任，各中队长（片组长）采用竞岗和招标的方法聘任。通过这样的一种干部任用方法和按照“精简、统一、效能”的原则，建立一支依法、快速、有效的规划监察队伍和网络，是搞好城市规划监察工作的关键所在。
二、规划监察制度创新
有了职责明确、协调一致、监督有效和反应灵敏的机构设置固然非常重要，但我们的各项规划监察制度如果还停留在原有的水平上，不能及时根据新形势新特点新要求，而进行相应的缺席建立健全一整套行之有效的工作制度，我们的规划监察工作还是不能搞好。我觉得在规划监察制度创新中，首先要建立规划监察“１１０”制度和责任片区招标制度。而后逐步配套相关的工作制度。
规划监察“１１０”制度。众所周知，城市的各项建设活动遍布于广大市民公众之中，市民公众对各种违法建设能在第一时间内发现和举报，由于我们市区范围大且规划监察力量有限，很大一部分规划违法案件的来源是通过群众举报获得的，而这部分案件往往又是社会影响和社会危害性较大，违法者大多是明知故犯，并在短时间内造成既成事实。为了及时查处这类违法建设行为，我认为，有必要建立类似公安“１１０”的指挥、查处系统，支队成立举报中心，在接到违法建设举报和发现违法建设２０分钟内，支队迅速作出反应，在２—３个小时内规划监察人员完成现场踏勘、做好笔录和下达停工通知书等方面的工作。与此同时，向规划行政主管部门的行政首长报告请示，以提高查处工作的效率争取把违法建设消灭在萌芽状态，避免违法建设造成既成事实而带来的查处难度和不必要的经济损失。
责任片区招标制度。为建立激励机制和竞争机制，充分发挥规划监察人员的积极性，将各大队管辖的规划监察区域划出若干个责任片区和地段，制定相应的管理目标。根据拟定人员配备的数量，测算管理成本，按年度采用招标的方法选用责任片长（中队长），其中目标高者中标，中标人根据工作片区大小，目标的难易程度和管理成本，实行双向选择自由组合管理小组，所有人员工资、交通、通讯设备均包含在管理成本内，日常的工资按其工资标准的６０％发放，年终由支队组织考核，对完成管理目标者，一次性将剩余的管理成本发放给中标者，由其支配。通过招标制度的实施，能使能者、贤者有其位、有其利，激活现行的人事管理制度，最大限度调动和发挥规划监察人员的积极性和创造性，更好更快地查处各种违法建设行为，保证城市规划的实施。
三、规划监察运作程序创新
对城市规划违法案件的查处工作既要做到快速及时，更要对违法案件定性准确和有规范统一处罚标准，只有这样，才能保证城市规划顺利实施和使城市规划主管部门立于不败之地。同时也是避免人情案、关系案和保证我们监察队伍廉洁的有效手段。因此，创新内部运作程序和完善内部监督机制也显得更为突出。为此，我们应建立查处分离的工作机制和内部工作程序，改变以往规划监察中查、处由一个部门独立完成的现象，这种查处一体工作机制和程序已不适应现代化管理的要求，应当将立案、调查、处罚、执行与定性和决策相分离，保障查处工作的独立性、准确性和科学性。具体做法是，在规划监察工作中监察支队将立案、调查的事实移交组织规划编制和审查的机构，对违反城市规划的程度出具技术报告书作为处罚的依据，支队依据技术报告的内容提出初步意见，送法制机构报请局机关首长或会议对处罚的种类、幅度进行研究裁定，裁定后由支队负责行政处罚的送达和执行工作；另外，完善的内部监督机制，是正确行使城市规划监察职能的重要保障。内部监督主要是指机关或机构内部上级对下级的监督以及人事纪检、法制监督等。这样就能避免以往规划监察中因内部程序而导致监督不到位和扯皮的现象。要搞好内部监督，必须建立和完善以下制度：（１）下级定期向上级行政首长作口头或书面的工作报告和述职；（２）组织人事纪检机构定期对监督对象进行考核和诫勉谈话；（３）法制工作机构对规划监察人员承办的所有案件进行审查，定期不定期对执法情况进行检查和突击抽查；（４）督察机构对规划监察人员承办的所有案件进行跟踪、调度并参与一些重大案件、有影响的案件和支队领导认为需要的违法建设案件的直接查处工作。
（作者系徐州市城市管理规划监察大队大队长） |
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