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可持续古城保护与更新 |
发表日期：2009/2/25 11:02:18 阅读：3749次 |
扬州市委常委、常务副市长 张京霞
近年来，扬州市在市委、市政府的正确领导下，在市人大的监督帮助下，更新理念，创新思路，完善机制，高度重视古城保护工作。根据“整体控制、积极保护、合理保留、全面改善”的保护原则，不断完善以18.2平方公里唐宋城遗址为保护范围、以5.09平方公里明清古城为保护重点的古城保护体系，以江泽民同志提出的“把扬州建设成为古代文化和现代文明交相辉映的名城”的为宗旨，积极采取措施，努力推进对古城的保护与利用、改造与复兴，在保持古城传统格局和风貌、传承和展示历史文化、改善老城区居住环境、提升城市文化品位等方面取得了明显的进展。2006年我市因古城保护与人居环境改善方面取得的显著成绩，荣获联合国人居奖。
(一)坚持科学保护古城，高起点制订古城保护规划
扬州古城保存着自汉代以来历代的城市遗址和众多的名园名宅、名胜古迹、老街古巷以及完整的历史风貌，具有很高的历史文化价值。近年来，我们坚持以科学发展观为指导，不断深化古城保护理念，始终以科学的规划为统领，稳步推进古城保护与改造，切实提高古城的规划建设水平。
1、牢固确立可持续保护理念。一是坚持整体保护。严格控制老城区范围内的建设项目，保护古城的整体风貌，防止大拆大建、成片开发。二是坚持全面保护。既注重保护有形的传统建筑，又注重保护无形的非物质文化遗产。三是坚持保护与利用、改造与复兴相结合。正确处理好四者之间的关系：保护是前提、利用是关键、改造是手段、复兴是目的。在保护古城传统风貌、视域空间、街巷肌理、人文遗产的同时，通过功能转换，促进古城保护与旅游开发、人居环境改善的有机统一。
2、积极完善全覆盖的古城保护规划体系。自1956年以来，我市先后三次编制城市总体规划，每次总规中都包含了古城保护专项规划。经过多年实践，明确了“护其貌、美其颜、扬其韵、铸其魂”的名城保护总体思路，确定了老城区保护框架。2001年起，我市开始系统编制老城区控制性详细规划，2004年底全部编制完成了老城区12个街坊控制性详规，并通过市人大常委会的审议。为了慎重对待古城，在深入调研的基础上，我们把“双东”地区作为历史街区整治试点区域，编制完善了综合整治规划。并以文化里为民居整治试点，对符合保护规划要求、予以保留的每一户民居都按照“保护传统风貌，内部设施配套，周边环境整好”的要求，制定了修缮规划方案。近期又委托东南大学编制了《东关街“扬州传统风情文化街”概念规划》、《“双东”街区保护与整治引领项目规划》、《“双东”街区一片十点详细规划》。经过几年的努力，我市已形成城市总体规划、古城保护专项规划、历史街区控制性详规、民居修缮规划等较为完整的古城保护规划体系，为古城保护提供了科学依据。
3、借助外智提升规划水平。我市从上世纪50年代制订第一个城市总体规划开始，就邀请省内外专家，针对扬州古城特色制订保护方案。1982年国家公布扬州为首批历史文化名城后，我市作为国家历史文化名城研究会发起城市之一，积极加强与各个名城的联系，在交往中探索古城保护方法，并注意借鉴国内名城保护的得失。近年我市又聘请刘太格、王景慧、吴良镛、阮仪三等著名专家为顾问，对古城保护工作提供决策咨询。2002年起，为了汲取国际最新的古城保护理念和经验，实现古城的可持续发展，我们利用中德“生态城市规划与管理”技术合作项目这一平台，与联合国人居署、德国技术合作公司就古城保护理念、民居修复方案、资金筹措渠道等开展合作，形成了“可持续的老城更新”调研报告、《城市提升———扬州老城保护整治战略》等一系列研究成果，对古城保护产生了积极的推动作用。
4、严格按规划实施古城保护与改造。在实施古城改造过程中，根据《文物法》、《城市规划法》、《城市紫线管理办法》的有关规定，严格遵循古城街区改造和项目整治规划，谨慎实施好每一个项目。一是精心做好具体项目设计。项目实施前，由建设主体委托专门的设计单位，根据城市总体规划和古城保护专项规划编制项目设计方案，向社会公示，广泛征求意见和建议，并通过组评审等多个程序，进一步加以论证和完善。二是认真履行工程建设程序。工程实施之前，建设单位必须办理立项、规划、土地、搬迁等前期手续，对涉及文保单位及控制地带的建设项目，由规划部门进行严格审查，并书面征求市文物部门的意见，避免影响文物保护。三是严把工程质量关。通过招投标的方式，选择有资质的队伍进行施工。在建设过程中，规划、建设、文物等部门共同参与，全程监督、指导，高标准把好工程质量关，每项工程必须竣工验收合格才能交付使用。
(二)坚持稳步推进古城改造，充分彰显城市个性和特色
在明确古城保护范围和编制古城保护控制性详规的基础上，通过实施“跳出老城建设新城”、“西进南下东扩”的城市发展战略，规划建设新城西区、经济开发区和广陵新城，使得城市空间大大拓展，古城区的人口、产业得到有序转移，有效疏解了老城区人口密度，为古城保护创造了基础条件。同时，按照老城区控制性规划的要求，谨慎选择试点区域，扎实推进古城改造工作，重点突出了以下几个方面：
l、稳步实施古城历史街区整治。历史街区是扬州古城风貌的重要组成部分，也是传统文化的集中展示区域。从2000年起，选择“双东”历史街区作为试点区域，实施了街巷翻建、设施配套、沿街风貌整治、文物建筑整修、居民搬迁等项工作，先后完成了汪氏小苑、个园南部住宅等文保单位的整修和对外开放，修缮了壶园前三进建筑，对文化里、皮市街和南门街100多户居民住宅进行了修缮。在此基础上，从去年下半年开始，又以打造东关风情街，整修李长乐故居、逸圃、壶园二期工程，实施个园扩建等“一片十点”项目为引领，全面推进“双东”片区整治。目前，“一片十点”项目涉及的居民已全部搬迁，开工项目完成了80％以上的工程量，其中古建筑整修项目已基本完成。根据教场商贸民俗文化区规划设计方案，完成了教场搬(拆)迁工作，教场改造一期工程已经启动。建成康山园一、二期工程2.4万平方米，并完成项目招商，目前正在加快推进康山园三期工程建设。对文昌中路、汶河路、盐阜路、南通西路等古城区200多幢沿街建筑进行风貌整治，新建、改造各类路灯5万余盏，使老城区新旧建筑、街景风貌协调一致。
2、着力改善古城居住环境。针对老城区普遍存在的住房破旧拥挤、居住环境杂乱、配套设施缺乏等突出问题，加大了整治的力度。一是对古城区危旧房屋进行分类整治。对符合规划的危旧房屋进行修缮，搬迁了文保建筑内的住户，将其整修后对外开放；对乱搭乱建房屋和周边棚户区进行拆除，腾出空间进行绿化，完善相关配套设施；对住房不符合古城保护规划、必须搬迁的困难家庭，通过从宽安置住房面积、给予购房资金补贴、提供限价商品房、安排廉租房或租金补贴等多种措施，改善了老城区3000多户家庭的住房条件。二是不断完善老城区基础设施。对老城区的道路、桥梁实施了改造，并同步改造地下管网；整修了皮市街、康山街等300多条小街巷，配套建设了停车场、垃圾中转站、厕所等设施。三是大力提升老城区环境质量。积极推进“退城进园”，鼓励引导老城区的工业企业搬迁至工业园区，关闭了一批污染严重的小企业。实施瘦西湖和邗沟河、漕河、二道河等l 2条河道的治理工程，对13.5公里古运河城区段进行了整治，沿河建设了绿化景观，新建了一批市民休闲广场、文化公园和滨水步道，老城区居住环境有了显著改善，2006年10月，李源潮同志视察扬州后欣然题词“和谐人居看扬州”。
3、充分展示古城历史文化。古城区历史文化积淀深厚，是彰显扬州城市个性和特色的重要载体。在展示古城文化方面：一是对一批重点文物古迹进行修缮利用。在对古城区现有文保单位进行详细调查的基础上，制定了保护、整修和利用计划。几年来，我们按照“修旧如旧、修旧如故”的原则，先后恢复、整修了岭南会馆、准提寺、吴道台宅第、卢绍绪盐商古宅、汪鲁门盐商住宅等一批文物建筑，近期又启动了阮家祠堂保护和利用项目。同时，还就整修后文物建筑的开发利用，进行了积极的探索、实施，先后开放了大王庙、盐宗庙，兴建、开放了中医博物馆、工业博物馆、淮扬菜博物馆、水文化博物馆、民间收藏展览馆、中国剪纸博物馆等。结合做好古城遗址的考古发掘和保护，建成了东门遗址公园和南门遗址公园一期工程，启动了北门遗址公园建设。加上目前正在实施的“双宁”(天宁寺和重宁寺)佛教文化博物馆建设项目，使得我市的文化旅游资源进一步丰富和提升，推进了文化博览城建设。二是大力实施名城解读工程。通过标牌、立碑等方法，对古城的文物古迹、名人故居、古树名木、特色街巷等逐一进行解读，目前已经完成首批280多处文物古迹的解读任务，进一步营造了古城浓郁的文化氛围。三是注重保护珍贵的非物质文化遗产。对扬州清曲、扬州评话、扬州漆器工艺等民俗技艺项目进行重点保护，积极组织向上申报非物质文化遗产。目前，已有104个项目列入市级非物质文化遗产目录，其中通草花、扬州“三把刀”等23个项目被列入省首批非遗名录，扬剧、扬州玉雕等15个项目被列入国家非遗名录。通过对古城深厚文化内涵的挖掘、展示，使得古城更加形神兼备，充满活力和魅力。
(三)坚持探索创新，加快建立有效的古城保护推进机制
古城保护是一项牵涉面广、综合性强的系统工程。几年来，我们努力在建立古城保护的推进、保障机制等方面进行了探索和实践，并取得一定的成效。
一是加强对古城保护工作的组织领导。古城保护必须坚持党委、政府的主导作用。为加强对古城保护的组织领导，2004年，市委、市政府成立了由市委主要领导任组长、市政府主要领导和分管领导任副组长，相关区和市职能部门负责人组成的古城保护与利用、改造与复兴工作领导小组，负责古城保护工作方面的决策与协调。领导小组下设办公室，具体负责日常工作。通过统一资源整合、统一规划设计、统一资金筹措、统一政策标准、统一保护利用、统一建设管理，逐步解决了古城历史文化资源部门占有、条块分割等问题，形成了推进古城保护与利用、改造与复兴工作的整体合力。
二是积极完善配套政策。为了保证老城区保护与建设工作的顺利推进，加快改善历史街区的人居环境，根据《江苏省历史文化名城名镇保护条例》等法律法规，结合古城区的实际，在认真调研的基础上，制定试行了《扬州市历史文化街区保护整治暂行办法》以及传统建筑维修技术标准，对参与传统民居修缮、古建筑维护的施工人员进行培训、实行持证上岗，为古城保护与建设提供政策和技术支撑。同时，为鼓励符合古城保护规划要求的居民家庭对所住民居进行修缮，制定了政府补贴30％房屋修缮资金的政策，并且实行了房屋产权人及使用人可以申请住房公积金，或向单位领取住房补贴用于修缮改造的措施，调动了广大居民参与古城保护的积极性。
三是构建古城保护运作平台。为筹措古城保护资金，加强与国内外的资金、技术合作，加大古城保护力度，2006年7月，成立了古城保护与建设的实施主体———名城建设有限公司。在获得世界银行“城市联盟”合作项目贷款和亚洲发展银行、国家开发银行贷款的基础上，公司已筹集2.14亿元投入古城保护，共实施古城保护项目1 8个，已完工项目8个，修缮了一大批历史建筑，完善了古城部分区域的基础设施。此外，2007年11月，又专门成立了扬州市历史文化名城研究院，核定编制10人，专门从事名城保护理论和古建筑修复技术的研究，为进一步做好今后的古城保护提供了智力支撑。
四是坚持扩大社会参与，促进形成古城保护的良好氛围。古城保护既是城市建设的重点，又是各界人士和专家学者注视的焦点，更是广大群众关注的热点。每年“两会”都有不少人大代表、政协委员提出有关古城保护方面的议案和提案，社会各界人士通过网络、来信、来电、来访等各种渠道，提出许多建议和意见。因而，古城保护与建设离不开广大市民和社会方方面面的理解、认同和支持。近年来，我市在实施古城保护和改造时，注重鼓励、支持各类专家学者和广大市民参与古城保护，并通过各种途径，广泛进行宣传，提高全社会对古城保护工作重要性的认识，营造了政府与广大市民良好互动的氛围。在研究制定相关政策过程中，我们积极邀请各方面专家共同参与、建言献策。在项目实施前，通过召开各类座谈会、发放意见表等方式，吸取有识之士的真知灼见。在工程建设前，挨家逐户宣讲政策，征询居民意见，把古城保护与建设的政策、理念与公众进行充分的沟通。同时，有关部门还将古城保护与建设过程中涌现出来的感人事迹和先进典型，借助电视、报纸等媒体进行广泛的宣传，充分调动和激发广大市民共建美好家园的自豪感和支持古城保护的热情。通过实施上述措施，使古城保护工作赢得了全社会的广泛认同和支持，促进了政府与社会各界的良性互动。市民在“双东”建设过程中不仅主动腾让房屋，还想方设法保护文物，从而形成了全社会参与支持古城保护的良好氛围。
几年来，虽然我们在古城保护方面做了一些工作，并取得了明显成效，但离“全面保护古城风貌，彻底改变老城区居住条件，有效利用古城各类文化资源”的要求还有一定差距。一是古城保护的投资模式还比较单一，社会化、多元化的投入机制尚未形成。特别是对如何提高市民保护古城的主动性，以及如何调动老城区直管公房居民参与古城保护的积极性还需进一步研究。二是古城保护的技术手段尚未实现规范化、标准化。传统建筑的维护和历史街区的整治还缺少针对性的技术规范，遗址保护、古建筑的保护与利用等方面的技术方法还在探索之中。三是对整治后的古建筑和历史街区，如何进行科学合理地开发利用，充分发挥它们的文化、经济效益，还需要进行深入的探讨。四是对古城保护的认识有待进一步统一，在古城改造的理念、方法等方面，还需作进一步的学习、探索和实践。尤其是部分老城区居民对古城保护的认识程度还不高，一方面迫切希望通过古城改造来改善居住条件和环境，另一方面又不愿搬迁腾让，有的在搬迁过程中提出过高的要求，影响了古城改造项目的实施。这些问题已引起我们的高度重视，正在认真研究、逐步解决。
古城是彰显和弘扬传统文化的重要载体。全市人民和社会各界对古城保护工作寄予厚望，守护好这份珍贵的历史文化遗产和人类共同的精神家园，是历史赋予我们的神圣职责。今后几年，我们将根据城市总体规划和市委、市政府新一轮城市建设和环境提升动员大会的精神，以建设精致人文、形神兼备的文化遗产城市，绿水相依、满城皆景的生态园林城市，安全舒适、安居乐业的宜居城市为目标，切实推进古城的保护与利用、改造与复兴，充分挖掘和展示历史文化内涵，凸显古城历史风貌，提升古城总体形象，使扬州成为国内古城可持续保护的示范城市。
（一）将古城保护与申遗工作结合起来，进一步提升古城保护的整体水平。
扬州历史城区是我国唯一的被现代城市叠压的古城遗址，现已被国家文物局列入《中国世界文化遗产预备名单重设目录》，市委、市政府提出力争在2014年(扬州建城2500年)之前，使瘦西湖及扬州历史城区列入联合国《世界文化遗产名录》。围绕创建世界文化遗产的目标，我们将按照世界文化遗产申报的有关标准和规定，制定并实施扬州古城《专项保护规划》和《管理办法》，并按照申遗工作的要求和技术，广泛借鉴申报世界文化遗产成功城市的做法，进一步调整完善古城保护规划，以规划提升古城保护水平。同时，政府将加大规划执行力度，强化社会公众监督，杜绝违反规划的行为。对古城的街巷体系、传统风貌等文化遗产的主要元素实行最严格的保护，从而加快推进申遗工作。今年将继续加大古城保护和改造力度，积极推进老城区片区整治，重点抓好“双东”历史街区整治、教场商贸民居民俗文化区建设和南河下街区整治，完善南门遗址公园，建设北门遗址公园，确保古城保护和建设工作取得阶段性成效。
（二）将古城保护与文化博览城建设工作结合起来，进一步展示城市的文化内涵。
建设文化博览城是建设文化大市，打造文化扬州的重要抓手，也是展示古城历史文化的重要窗口和载体。下一步，我们将按照《扬州文化博览城建设规划纲要(2006-2020)》的意见，将古城保护与文化博览城建设结合起来，在已经建成一批博物馆、纪念馆和其他文化博览场所的基础上，继续有计划地修缮、整治一批古城区的传统建筑。按照“一条主轴、三个集聚区、五条特色线”的文化博览城规划布局，结合传统建筑的结构功能，再建成开放一批博物馆、展览馆、纪念馆、名人故居等文化博览场所。近期，将抓紧整修董子祠，建设董仲舒纪念馆；建成佛教文化博物馆和马可•波罗纪念馆；整修阮元故居，建设扬州学派史料陈列馆；在完成第四人民医院搬迁的基础上，推进工艺坊、扬州民间艺术馆、扬州灯彩博物馆等建设。继续广泛征集各类古建材料，努力为古城保护提供更多的实物支持，让古城建筑文化元素得以保护传承，使古城历史文脉更加清晰可读。在条件成熟时，筹建扬州建筑艺术博物馆。总之，通过推进文化博览城建设，使古城成为一座开放式、通史式的博物馆之城，使扬州优秀的传统文化得到充分的挖掘、展示和传承，进一步提升文化扬州在国内外的品牌形象。
（三）将古城保护与旅游名城建设结合起来，全面提高古城的知名度与美誉度。
古城是扬州最重要的旅游资源，也是打造扬州旅游名城最具独特性的旅游资源。去年，全市旅游产业发展大会和《旅游名城建设行动计划》提出了建设“一主四片十类”的旅游项目重点，其中古城是“旅游名城”建设中的重中之重。下一步，我们将按照“城市即旅游、旅游即城市”的理念，把古城作为一个整体的旅游景区来打造，在推进古城保护的过程中，逐步实施旅游化改造，完善老城区的旅游功能，提升古城的旅游形象。继续加快推进“双东”地区“一片十点”、“双宁”佛教文化博览馆、教场商贸民俗民居文化街区、康山———南河下历史文化街区、南门和北门遗址公园等项目建设，开放一批文化博览场所，复兴一批老字号名店、名铺，完善一批旅游休闲设施，精心设计一批古城区旅游线路，充分体现扬州的文化特色和城市个性，充分展示古城的文化魅力努力吸引更多的游客来扬州观光游览、休闲度假。
（四）将古城保护和改善环境、提升城市品质结合起来，进一步提高居民的幸福指数。
继续坚持以人为本的可持续发展理念，进一步提升老城区综合服务功能，切实改善古城居住环境，提升老城区居民的生活品质。加大各类地下管网改造力度，完善污水处理设施和配套管网建设。增设古城区环卫设施。继续加快老城区小街巷整治，推进古城区绿化建设，对古城水系进行整治、整理和滨河绿化，对老城区41幢危楼拆除后的地块进行重点绿化和改造，增设供市民和游客休闲活动的场所，努力再现“园在城中、城在绿中、人在景中”的景观。围绕彰显古城街区传统建筑风貌，对古城区加大拆违力度，对一些现代建筑实施仿古式改造。探索将部分普通直管公房产权拍卖出售，吸收社会资金参与古城保护的新途径。鼓励居民参与民居整治，对按照环保节能要求进行改造的居民，提供资金、技术等方面的政策扶持。总之，要让古城居民更好地享受到古城保护、环境改善的成果，提高居民对古城生活环境的满意度和幸福指数。
（五）将古城保护由政府主导投入与吸收社会资本投入结合起来，加快形成古城保护的多元投入机制。
古城保护工作是政府义不容辞的责任，也是一项投资巨大、社会整体效益大于直接经济效益的浩大工程。在加大政府财政投入的同时，必须积极探索“政府主导、市场运作、全社会参与、多渠道投入”的古城保护投融资机制。加快研究制订鼓励全社会参与古城保护和改造的政策措施，调动各类社会主体参与投资保护的积极性。同时，积极鼓励社会赞助和民间资金参与古城保护，多渠道筹集古城保护资金。继续发挥名城建设公司作为古城项目实施和开发主体的作用，通过开展项目合资、合作等市场化运作方式，加大资金筹集力度。逐步建立并完善古城保护的投入回报机制，加强对腾让、整修后各类文物建筑的开发利用，有效实施项目的策划、包装和招商，使古城的保护改造和经营利用进入良性循环，实现古城的可持续发展和真正复兴。
古城保护工作任重而道远。我们将在市委的正确领导下，在市人大的监督和指导下，认真履行职责，扎实推进古城保护工作，精心保护好、利用好历史古城，努力再现古城的风韵与辉煌。
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